Soms zijn er van die onderwerpen waar ik me pas tijdens het schrijven realiseer dat ik wat over het hoofd heb gezien. Dat overkwam me ook met het op 30 juni 2018 door het kabinet gepresenteerde rapport ‘Onderzoek naar een ijkpunt voor het sociaal minimum in Caribisch Nederland’. Het geheel ging vergezeld van een juichend persbericht, een filmpje met een blije staatssecretaris Tamara van Ark van Sociale Zaken en de laatste dagen een media-offensief om met name de verbeteringen voor de meest kwetsbare groepen voor het voetlicht te brengen.
Het feit dat het kabinet erkent dat er sprake is van een structureel inkomenstekort en met een aantal maatregelen komt, is een doorbraak. Zeker. Maar het echte verhaal zit in de kabinetsbrief en vooral de geschiedenis van dit al jaren slepende dossier.
Waar gaat het om? Caribisch Nederland bestaat uit Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES) met bij elkaar 24.400 inwoners, het grootste eiland is Bonaire met 19.200 inwoners. De drie eilanden zijn op 10 oktober 2010 een soort overzeese gemeenten van Nederland geworden. Armoede was altijd al een probleem, maar is door invoering per 2011 van een aantal fundamentele wijzingen, zoals een ander belastingsysteem, groter geworden. De collectievelastendruk is tussen 2012 en 2017 met 29% gestegen en het is niet ondenkbeeldig dat die stijging bijdraagt aan de economische stagnatie. Er liggen inmiddels vele rapporten waaruit kan worden geconcludeerd dat ongeveer de helft van de bevolking in armoede leeft en het kabinet wordt al jaren aangespoord daar wat aan te doen.
Anders dan in Europees Nederland vaak wordt gedacht, is armoede op de eilanden geen probleem van werkloosheid, de werkloosheid is op Bonaire met ongeveer 6 % vergelijkbaar met Nederland. De lonen liggen een stuk lager dan in Nederland, de prijzen in de supermarkten juist veel hoger. Er is geen sociaal vangnet in de vorm van uitkeringen bij werkloosheid of arbeidsongeschiktheid, geen huursubsidie of kinderopvangregelingen. Wel heeft het kabinet in 2016 een sober bedrag aan kinderbijslag ingevoerd. De enige uitkeringen zijn onderstand (bijstand) en AOV (AOW), veel ouderen hebben geen aanvullend pensioen. Het wettelijk minimumloon is met ongeveer 800 dollar zo laag dat mensen vaak meerdere banen of andere bijverdiensten nodig hebben om het financieel te redden. De working poor. Een rechter die enkele jaren op Bonaire werkzaam was en kortgeleden met pensioen ging, constateerde bij zijn afscheid dat armoede een belangrijke rol speelt in de zaken die hij behandelde.
Terug in de tijd. In aanloop naar de integratie binnen Nederland overlegden in april 2010 de eilandsbesturen van Bonaire, Sint Eustatius en Saba met minister van Sociale Zaken Donner over de hoogte van de uitkeringen voor AOV en onderstand en een geleidelijke verhoging van de pensioenleeftijd. In de besluitenlijst is opgenomen dat de minister van Sociale Zaken en de bestuurscolleges zich bewust zijn van ‘het gegeven dat er evenals nu verschil bestaat tussen hier vastgestelde uitkeringen en het wenselijk niveau van de behoeften van bestaan’. De ambitie was om dat verschil te verminderen ‘naar gelang de economische draagkracht en ontwikkeling’.
In 2014 nam Bonaire het onafhankelijke gerenommeerde Nederlands Instituut voor Budgetvoorlichting in de arm om een sociaal minimum vast te stellen: hoeveel geld hebben verschillende typen huishoudens nodig voor hun noodzakelijk levensonderhoud (huisvesting, voeding, kleding). De minimum-voorbeeldbegrotingen van het Nibud gaven aan dat ongeveer de helft van de bevolking onder het bestaansminimum leeft. Staatssecretaris van Sociale Zaken Klijnsma weigerde de resultaten van het Nibud te accepteren en wilde nieuw en daarna weer ander onderzoek, de stapel rapporten nam gestaag toe. Het was duidelijk dat het kabinet alles in het werk stelde om het vaststellen van een sociaal minimum voor zich uit te schuiven. In juni 2016 had de Eerste Kamer zo schoon genoeg van het opzichtige gedraai dat de senatoren vrijwel unaniem het kabinet de opdracht gaven een sociaal minimum op basis van de kosten voor noodzakelijk levensonderhoud vast te stellen. Pas met het aantreden van de staatsecretarissen Van Ark op Sociale Zaken en Knops op Koninkrijksrelaties komt vaart in het dossier.
In de mediacampagne van de Rijksdienst Caribisch Nederland wordt een ‘flinke verbetering voor inwoners van Caribisch Nederland’ aangekondigd. Met een pakket van twaalf maatregelen moet dat worden bereikt: zes om het inkomen te verhogen, drie om de kosten te verlagen en drie maatregelen om de toegang tot werk te verbeteren. De verhoging van de kinderbijslag en de verhoging van de onderstand voor mensen die zelfstandig wonen gaan per 1 januari 2019 in, maar bijvoorbeeld de toeslag voor alleenstaande AOV-ers staat onder voorbehoud voor 2020 gepland, ongetwijfeld omdat daar eerst nieuwe wetgeving voor nodig is, een traject dat snel twee jaar in beslag neemt. De overige maatregelen kennen geen tijdspad en zijn aan voorwaarden verbonden die hebben te maken met slagvaardig en transparant eilandelijk bestuur. Het adagium van het kabinet is ‘more for more, less for less’.
De opdracht van de Eerste Kamer was om een sociaal minimum vast te stellen. Opmerkelijk is dat het kabinet zorgvuldig vermijdt dat te doen en in plaats daarvan spreekt over ijkpunt en een stip op de horizon die misschien ooit referentiepunt wordt. Vage termen. In 2020 wordt bekeken of de aangekondigde maatregelen én de inzet van de eilanden hebben bijgedragen aan het ‘betekenisvol verkleinen van de waargenomen kloof tussen inkomens/uitkeringen en de noodzakelijke kosten van levensonderhoud’. Daarna kijken we wel verder. Staatssecretaris Knops bevestigde dit enkele dagen geleden tijdens een persconferentie na afloop van zijn bliksembezoek aan Bonaire: het vaststellen van een sociaal minimum is ‘geen doel maar een middel’ waarmee kwetsbare groepen kunnen worden geïdentificeerd en maatregelen kunnen worden genomen.
Het vaststellen van een sociaal minimum is een belangrijk politiek besluit en geeft verplichtingen. Het geeft aan hoe ver een overheid wil gaan in het beschermen van zijn burgers tegen armoede. Nederland heeft vanaf de jaren zestig een verzorgingsstaat opgebouwd die burgers verzorgde van wieg tot graf. De onbetaalbaarheid van die klassieke verzorgingsstaat en de vergrijzing hebben sinds 2015 geleid tot een nieuwe standaard: de participatiesamenleving waarin een groter beroep wordt gedaan op burgers zelf. Maar nog steeds is het zo, dat op het moment dat mensen onder het sociaal minimum terechtkomen, zij via de Toeslagenwet op het niveau van het sociaal minimum komen.
Het naar de verre toekomst schuiven van de vaststelling van een sociaal minimum voor Caribisch Nederland, bespaart de politiek in Den Haag in ieder geval voorlopig lastige keuzes. Dan komt het goed uit wanneer het percentage huishoudens dat onder de armoedegrens leeft zo klein mogelijk is. Interessant is dat bureau Regioplan, dat het onderzoek uitvoerde, op basis van enquêtes en gegevens van experts in een eerste concept vaststelde wat de noodzakelijke maandelijkse uitgaven zijn; op Bonaire is dat bijvoorbeeld $1360 voor alleenstaanden en $1840 voor paren zonder kinderen. In een volgend concept werd plotseling een ondergrens geïntroduceerd die neerkomt op 75% van het in eerste instantie berekende bedrag. Ik schat zo in dat bij het ministerie van Sociale Zaken de wenkbrauwen werden gefronst toen de eerste uitkomsten werden doorgerekend. Op basis daarvan zou bijna de helft van de bevolking een inkomen hebben onder het bestaansminimum, de introductie van een fictieve ondergrens van 25% bracht dat percentage terug tot 33%. Dat scheelt ongemak.
Een fundamenteel verschil in het systeem van sociale zekerheid tussen Europees en Caribisch Nederland is de functie van het wettelijk minimumloon. In Nederland ligt het minimumloon op het niveau van het sociaal minimum en uitkeringen zijn daaraan gekoppeld. Op de drie eilanden is het minimumloon niet gekoppeld aan een sociaal minimum, maar afgeleid van de economische ontwikkeling van de kleine en kwetsbare economieën die nog steeds niet echt van de grond komt.
Ik begon me te realiseren wat dat betekent toen ik de ‘betekenisvolle’ stappen die het kabinet nu zet concreet vertaalde in cijfers. Zo krijgt de alleenstaande gepensioneerde die moet leven van alleen AOV in 2020 een toeslag op zijn uitkering tot het minimumloon dat nu $793 bedraagt. Uiteraard een vooruitgang voor deze groep, maar bij lange niet toereikend. De bandbreedte voor zijn noodzakelijke maandelijkse uitgaven ligt rond de $1010 en $1350.
Het feit dat het minimumloon op de eilanden ver onder het sociaal minimum ligt, maakt de armoedeproblematiek des te uitzichtlozer. Misschien is er zelfs wel een systeemwijziging nodig om uit dit dilemma te raken. Zonder een serieus sociaal minimum, dat wil zeggen zonder bandbreedtes en rekening houdend met de Caribische context, accepteren de volksvertegenwoordigers in Den Haag dat mensen in de overzeese gemeenten nog tot in lengte van jaren meer dan één baan nodig hebben en ‘overlevingsstrategieën’ moeten ontwikkelen om de eindjes aan elkaar te knopen. Schrijnend. Het woord is nu aan het parlement.
Trix van Bennekom schreef: Abraham, kroniek van een politieke dynastie en De tragiek van Bonaire, Nederlands onvermogen op een eiland waar niets is wat het lijkt. Beide boeken zijn op Bonaire te koop zijn bij Addo’s Bookstore, op Curacao bij Mensings Caminada en Bruna en in Nederland bij iedere boekhandel of online te bestellen.