27 DECEMBER 2011
Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een constitutionele basis voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het regelen van de betrokkenheid van hun algemeen vertegenwoordigende organen bij de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer
MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Aanleiding, doel en inhoud van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel strekt ertoe de staatkundige positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba in de Grondwet vast te leggen. Door de inwerkingtreding van de artikelen I en II van de Rijkswet wijziging Statuut in verband met de opheffing van de Nederlandse Antillen 1 op 10 oktober 2010 is de toetreding van Bonaire, Sint Eustatius en Saba tot het staatsbestel van Nederland een feit en is de Grondwet in haar geheel van toepassing op deze eilanden. De volgende stap is dat voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba in de Grondwet een constitutionele basis wordt opgenomen die een bijzondere vorm van lokaal bestuur mogelijk maakt: territoriale openbare lichamen die niet provinciaal zijn ingedeeld en waarvoor afwijkende regels kunnen worden gegeven.
De eilanden hebben in eerste aanleg de status van openbare lichamen in de zin van artikel 134 Grondwet gekregen, zoals is afgesproken in de Slotverklaring van de Miniconferentie over de toekomstige positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba van 11 oktober 2006. 2 Hun bestuurlijke inrichting en de verhouding tot het Rijk zijn geregeld in de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In de Kieswet is een regeling opgenomen voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer en de leden van de eilandsraad door de Nederlandse inwoners van de eilanden. Met de besturen van de drie eilandgebieden is afgesproken dat Nederland en de drie eilanden gezamenlijk de uitwerking van de staatkundige structuur zullen evalueren; deze evaluatie zal binnen zes jaar na de transitiedatum voltooid zijn. 3 Daarna zal worden bezien wat het staatsrechtelijke eindmodel voor de eilanden zal zijn. De regering heeft er steeds de voorkeur aan gegeven eerst dit eindmodel te bepalen en dan te bezien of, en zo ja, op welke punten, de Grondwet wijziging behoeft. Artikel 134 van de Grondwet biedt – zoals afdeling I van de Raad van State van het Koninkrijk in zijn voorlichting van 18 september 2006 voorstelde 4 – de mogelijkheid aan Bonaire, Sint Eustatius en Saba de status van openbare lichamen te geven. De Raad achtte ook wat betreft het kiesrecht voor de Eerste Kamer wijziging van de Grondwet vooraf niet nodig. De regering heeft steeds betoogd dat er geen directe noodzaak tot wijziging van de Grondwet is, naast de wel noodzakelijke wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk. De Tweede Kamer stelde zich echter op het standpunt dat een spoedige indiening van een voorstel tot wijziging van de Grondwet wenselijk is. 5 Met dit wetsvoorstel geeft de regering uitvoering aan deze wens van de Tweede Kamer. Het regelt dat de leden van de eilandsraden de leden van de Eerste Kamer kunnen kiezen. Overigens treedt de desbetreffende bepaling in de Kieswet pas in werking wanneer het onderhavige voorstel in werking is getreden.6 Artikel 134 van de Grondwet fungeert nu als grondslag voor de instelling van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Deze bepaling maakt het mogelijk openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen in te stellen. Het artikel is echter niet met het oog op territoriale openbare lichamen met een algemene bestuursopdracht geschreven. Het bevat daarom geen grondwettelijke waarborgen die kenmerkend zijn voor en tevens zijn voorbehouden aan de territoriaal gedecentraliseerde bestuurslichamen die de Grondwet kent: gemeenten en provincies. De wetgever heeft bij de instelling van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba voorzieningen getroffen welke in de Grondwet tot nu toe zijn voorbehouden aan gemeenten en provincies. Het is wenselijk aan deze voorzieningen een basis in de Grondwet te geven. Daarom wordt voorgesteld een bepaling in de Grondwet op te nemen, waaruit voortvloeit dat voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba ook de overeenkomstige grondwettelijke waarborgen gelden onder eerbiediging van de verschillen.
In het voorgestelde artikel 132a worden de meeste grondwettelijke bepalingen die gelden voor gemeenten van overeenkomstige toepassing verklaard, omdat de openbare lichamen een vorm van territoriale decentralisatie zijn die sterke gelijkenis vertoont met de gemeente. De openbare lichamen hebben net als gemeenten een algemene, niet tot bepaalde belangen beperkte bestuursopdracht (een open huishouding), een rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging en een eigen belastinggebied. Ook hun inrichting komt op hoofdpunten overeen met die van de gemeente, waarbij sprake is van drie hoofdorganen: de eilandsraad, het bestuurscollege en de gezaghebber. Dit alles is in de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba vastgelegd.
De verdere opzet van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is als volgt. Paragraaf 2 gaat in op de bijzondere vorm van lokaal bestuur. Aan de toepasselijke grondwettelijke regels van hoofdstuk 7 wordt in paragraaf 3 aandacht besteed. In paragraaf 4 komt de regeling aan de orde die erin voorziet dat de leden van de eilandsraden, op dezelfde voet als de leden van de provinciale staten, de leden van de Eerste Kamer kiezen. Paragraaf 5 schenkt aandacht aan de mogelijkheid voor de drie eilanden afwijkende regels te stellen met het oog op bijzondere omstandigheden waardoor deze eilanden zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland. In paragraaf 6 wordt kort verslag gedaan van de consultaties die over een voorontwerp van dit voorstel hebben plaatsgevonden.
2. Bijzondere vorm van lokaal bestuur
Artikel 134 Grondwet, waarop de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is gebaseerd, kan slechts een tijdelijke basis bieden, nu dit artikel niet is bedoeld voor een permanente vorm van territoriale decentralisatie. Met dit wetsvoorstel wordt een constitutionele basis gecreëerd voor een regeling bij wet die rekening houdt met de bijzondere positie van territoriale openbare lichamen in het Caribische deel van Nederland (artikel 132a). Net als in artikel 123 voor gemeenten is bepaald, wordt het aan de wetgever overgelaten territoriale openbare lichamen in het Caribische deel van Nederland in te stellen en zo nodig op te heffen. De Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba biedt de uitwerking van deze bepaling. De bepaling ziet uiteraard niet op Aruba, Curaçao en Sint Maarten, omdat zij niet tot het Caribische deel van Nederland behoren, maar ingevolge het Statuut de status van land binnen het Koninkrijk hebben.
De eilanden vallen als territoriale openbare lichamen rechtstreeks onder Nederland. Vooral door de kleine oppervlakte en bevolkingsomvang van de eilanden, en de grote afstand tot het Europese deel van Nederland heeft indeling in een bestaande of nieuwe provincie geen meerwaarde. Omdat de eilanden zich in verschillende opzichten sterk onderscheiden van het Europese deel van Nederland, is het mogelijk om voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba regels vast te stellen die zijn toegesneden op de specifieke situatie op deze eilanden en die dus anders kunnen zijn dan de in het Europese deel van Nederland geldende regels. Op Bonaire, Sint Eustatius en Saba gelden – in ieder geval de eerste jaren na 10 oktober 2010, op welke datum zij deel zijn geworden van het staatsbestel van Nederland – zoveel andere regels dan in de rest van Nederland, dat er sprake is van twee gescheiden rechtsordes.
3. Toepasselijke grondwettelijke regels van hoofdstuk 7
Vrijwel alle grondwettelijke bepalingen die voor gemeenten gelden, zullen volgens dit voorstel van overeenkomstige toepassing zijn op de territoriale openbare lichamen in het Caribische deel van Nederland (artikelen 124, 125 en 127 tot en met 132). Dit betekent in grote lijnen het volgende voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De bepalingen inzake autonomie en medebewind gelden ook voor hen. Het bestuur van deze openbare lichamen bestaat uit de rechtstreeks gekozen eilandsraad als hoogste orgaan en voorts het bestuurscollege en de gezaghebber. De verordeningsbevoegdheid berust in beginsel bij de eilandsraad. Autonome bevoegdheden kunnen slechts door de eilandsraad aan andere organen worden toegekend. De eilandsraad wordt rechtstreeks gekozen op basis van evenredigheid. De zittingsduur is vier jaar, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen. De leden stemmen zonder last. Bij wet worden incompatibiliteiten vastgesteld. Door het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 130 is het aan de wetgever om al dan niet over te gaan tot het bij wet toekennen van het kiesrecht voor de eilandsraad aan niet-Nederlanders. Hierbij is van belang dat het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 130 de mogelijkheid open laat om niet-Nederlanders wel actief maar geen passief kiesrecht voor de eilandsraadsverkiezingen toe te kennen. Op deze wijze zou voorkomen kunnen worden dat niet-Nederlanders kiesrecht hebben voor de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer. Vervolgens is geregeld dat de gezaghebber bij koninklijk besluit wordt benoemd. De wet regelt verder de bestuurlijke inrichting en het toezicht. Vernietiging van besluiten van het eilandsbestuur kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. De wet regelt verder de voorzieningen bij taakverwaarlozing; in geval van grove taakverwaarlozing kunnen alleen bij de wet en met afwijking van de artikelen 125 en 127 voorzieningen worden getroffen. Ten slotte biedt het wetsvoorstel een basis voor een wettelijke regeling van de lokale belastingen en de financiële verhouding tot het Rijk. Voor de drie eilanden zijn deze onderwerpen nu geregeld in de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de Kieswet.
Enkele bepalingen van hoofdstuk 7 worden niet van overeenkomstige toepassing verklaard. Voor de artikelen 134, 135 en 136 is dat niet nodig omdat deze bepalingen al uit eigen kracht gelden voor de openbare lichamen in het Caribische deel van Nederland. Zo biedt artikel 134 van de Grondwet een basis voor het instellen en opheffen van openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen. Op grond van deze bepaling kunnen ook in de territoriale openbare lichamen in het Caribische deel van Nederland openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven. Het is daarvoor niet nodig de bepaling van overeenkomstige toepassing te verklaren. Artikel 135 Grondwet biedt een basis voor publiekrechtelijke samenwerking tussen openbare lichamen. Voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt hoofdstuk XIA van de Wet gemeenschappelijke regelingen, die uitvoering geeft aan artikel 135 Grondwet. Artikel 136 Grondwet inzake de geschillenbeslechting tussen openbare lichamen geldt eveneens, maar deze bepaling wordt in de praktijk niet of nauwelijks toegepast. Voor de drie eilanden zal dat niet anders zijn. Het is niet nodig de artikelen 135 en 136 van overeenkomstige toepassing te verklaren, nu deze reeds uitdrukkelijk spreken over «openbare lichamen».
In andere gevallen worden bepalingen van hoofdstuk 7 niet van overeenkomstige toepassing verklaard omdat voor een andere voorziening is gekozen. Zo worden de artikelen 123 en 126 niet van overeenkomstige toepassing verklaard. Voor artikel 123 is dit niet nodig, omdat het voorgestelde eerste lid van artikel 132a daarvan de tegenhanger vormt voor de openbare lichamen in het Caribische deel van Nederland. Wat betreft artikel 126 geldt dat de openbare lichamen niet provinciaal zijn ingedeeld en dus geen commissaris van de Koningin hebben. Een basis voor een ambtsinstructie is daarom niet nodig.
Ten slotte wordt ook artikel 133, dat regels geeft over waterschappen, niet aangepast en niet van overeenkomstige toepassing verklaard, omdat de instelling van één of meerdere waterschappen in het Caribische deel van Nederland niet wordt overwogen. Waterbeheer is een taak voor het eilandsbestuur.
4. Kiesrecht Eerste Kamer
Artikel 55 van de Grondwet kent het kiesrecht voor de leden van de Eerste Kamer toe aan de leden van provinciale staten. Omdat de provinciale bestuurslaag op de drie eilanden ontbreekt, regelt dit voorstel dat de leden van de eilandsraden op dezelfde voet als de leden van provinciale staten de leden van de Eerste Kamer kiezen. Eilandsraden zijn net als provinciale staten rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigingen. Daarom ligt het voor de hand de eilandsraden als kiescollege voor de Eerste Kamer aan te wijzen.
5. Afwijkende regels
In de al genoemde Slotverklaring van 11 oktober 2006 kwamen de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba met Nederland overeen dat van de (Europees-)Nederlandse wetgeving afwijkende regelingen zouden worden getroffen, gezien onder meer de bevolkingsomvang van de drie eilanden, de grote afstand tot (Europees) Nederland en hun insulaire karakter. Deze afspraak is vastgelegd in de tweede volzin van artikel 1, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk.7 Volgens deze bepaling kunnen voor deze eilanden regels worden gesteld en andere specifieke maatregelen worden getroffen met het oog op de economische en sociale omstandigheden, de grote afstand tot het Europese deel van Nederland, hun insulaire karakter, kleine oppervlakte en bevolkingsomvang, geografische omstandigheden, het klimaat en andere factoren waardoor deze eilanden zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland.
De tweede volzin van artikel 1, tweede lid, van het Statuut somt een aantal factoren op waardoor de eilanden zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland en aanleiding kunnen zijn om voor deze eilanden andere regels vast te stellen dan voor het Europese deel van Nederland. Deze opsomming is overigens niet uitputtend. Het voorgestelde derde lid van artikel 132a geeft dit in een meer algemene formulering weer, zonder het benoemen van specifieke factoren of omstandigheden. Deze formulering past beter in het sobere karakter van de Grondwet. De eilanden onderscheiden zich op vele punten van het Europese deel van Nederland. Volgens de Statuutwetgever was niet te voorzien welke factoren aanleiding zullen geven tot het stellen van afwijkende regels. Deze situatie is nu niet anders. Het opsommen van factoren is een momentopname. Zo kunnen de economische en sociale omstandigheden in de loop van de tijd wijzigen en kan de bevolkingsomvang toenemen. De regering heeft daarom afgezien van het opnemen van factoren in artikel 132a.
Het belang van het derde lid van artikel 132a ligt in de uitdrukkelijke erkenning door de Grondwetgever dat er fundamentele verschillen zijn tussen de drie Caribische eilanden en het Europese deel van Nederland. Deze verschillen leiden ertoe dat tussen de eilanden en gemeenten op bredere schaal dan tussen gemeenten onderling onderscheid wordt gemaakt. Voor de openbare lichamen zullen op vele punten specifieke voorzieningen, in wetgeving en bestuurlijke maatregelen, moeten worden getroffen. Nu sprake is van gescheiden rechtsordes is een uitdrukkelijke erkenning van de verschillen door de Grondwet wenselijk.
Specifieke regels kunnen alleen worden getroffen indien er sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor de eilanden zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland. Dat betekent in de praktijk dat bij iedere regeling die specifiek op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is gericht, gemotiveerd moet worden waarom voor deze afwijkende regeling is gekozen.
Het voorontwerp van dit wetsvoorstel is voorgelegd aan de eilandsbesturen van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Bovendien is het voorontwerp in de periode van 28 juni 2010 tot en met 28 augustus 2010 opengesteld voor internetconsultatie. Hierop zijn van drie particulieren reacties binnengekomen. Mede naar aanleiding van deze reacties wijkt het wetsvoorstel op verschillende punten af van het voorontwerp. In artikel 132a, eerste lid, wordt nu aan de wetgever de mogelijkheid geboden om in het Caribische deel van Nederland territoriale openbare lichamen in te stellen en op te heffen. Dat past beter in het stelsel van de Grondwet zoals die sinds 1983 luidt, waarin het ook aan de wetgever is om gemeenten en provincies in te stellen en op te heffen. Artikel 128 is van overeenkomstige toepassing verklaard. De artikelen 55 en 103, tweede lid, worden zelf gewijzigd; van de concentratie in één enkele grondwetsbepaling van alles wat Bonaire, Sint Eustatius en Saba betreft is afgezien. Met deze wijzigingen is aan de meeste reacties tegemoet gekomen. De suggestie om te spreken van «gewesten» is niet overgenomen. Wel is – na overleg daarover met de bestuurscolleges van de drie openbare lichamen – naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State artikel 130 van overeenkomstige toepassing verklaard; in het slot van paragraaf 3 is hierop ingegaan.
Artikelsgewijs deel
Artikel II, onderdeel A (artikel 23, vierde lid)
Het recht op het ontvangen van openbaar onderwijs geldt niet alleen in gemeenten, maar ook in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De onderwijswetgeving voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de Wet primair onderwijs BES en de Wet voortgezet onderwijs BES) houdt hier al rekening mee.
Artikel II, onderdeel B (artikel 55)
In artikel I, onderdeel P, hoofdstuk Ya, paragraaf 4, van de Wet van 17 mei 2010 tot wijziging van de Kieswet in verband met de nieuwe staatsrechtelijke positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar lichaam binnen Nederland (Stb. 2010, 347) wordt de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer der Staten-Generaal in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba geregeld. Bovengenoemde paragraaf kan pas in werking treden op het moment dat de Grondwet voorziet in het kiesrecht van de leden van de eilandsraden van Bonaire, Sint Eustatius en Saba voor de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer.8 Het voorgestelde artikel II, onderdeel B, voorziet hierin. Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 4 van het algemeen deel van de toelichting.
Artikel II, onderdeel C (artikel 103, tweede lid)
Bij de afkondiging van een uitzonderingstoestand kan op grond van artikel 103, tweede lid, van de Grondwet (onder andere) worden afgeweken van de grondwetsbepalingen inzake de bevoegdheden van de besturen van gemeenten. Door het opnemen van de zinsnede «openbare lichamen als bedoeld in artikel 132a» in de opsomming in artikel 103, tweede lid, van de Grondwet kan bij de afkondiging van een uitzonderingstoestand tevens worden afgeweken van de grondwetsbepalingen inzake de bevoegdheden van de besturen van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De afkondiging van de uitzonderingstoestand in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is nader geregeld in § 2a van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden.
Artikel II, onderdeel E (nieuw artikel 132a)
Eerste lid
Met het voorgestelde artikel 132a, eerste lid, wordt voorzien in een eigen grondwettelijke basis voor de territoriale openbare lichamen in het Caribische deel van Nederland, dus voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en daarmee ook voor de wet waarin deze zijn ingesteld, de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Voor een nadere toelichting hierop wordt verwezen naar paragraaf 2 van het algemeen deel van de toelichting.
Tweede lid
In het tweede lid wordt een aantal artikelen van overeenkomstige toepassing verklaard ten aanzien van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Waar in die artikelen wordt gesproken over de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester, dient de eilandsraad, het bestuurscollege respectievelijk de gezaghebber te worden gelezen. Dit zijn de overeenkomstige organen in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Hiernaast dient in de plaats van «gemeentelijke verordeningen» «eilandsverordeningen» te worden gelezen, aangezien de eilandsverordening de aan de gemeentelijke verordening overeenkomstige wettelijke regeling is. De in de artikelen genoemde provinciale organen komen niet voor in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, aangezien deze lichamen geen deel uitmaken van een provincie. Met betrekking tot het van overeenkomstige toepassing verklaren van de artikelen 124, 125 en 127 tot en met 132 wordt verder verwezen naar paragraaf 3 van het algemeen deel van de toelichting.
Derde lid
Dit lid bevat de essentie van artikel 1, tweede lid, tweede volzin, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Dit artikellid uit het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden kan dan ook met de inwerkingtreding van deze Grondswetswijziging komen te vervallen (zie artikel III). Voor een uitgebreide toelichting wordt verwezen naar paragraaf 5 van het algemeen deel van de toelichting.
Artikel III (nieuw artikel IV)
Het voorgestelde artikel III voegt een nieuw artikel IV toe aan de additionele artikelen van de Grondwet. Artikel IV geeft uitvoering aan artikel 54 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Op grond van artikel 54 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden wordt artikel 1, tweede lid, van het Statuut vervallen verklaard op het moment dat bij de Grondwet wordt voorzien in de positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba binnen het staatsbestel van Nederland.
In het tweede lid van artikel 54 wordt bepaald dat artikel 54 van het Statuut zelf ook vervalt op het moment dat de Grondwetswijziging in werking treedt waarmee artikel 1, tweede lid, van het Statuut vervallen wordt verklaard. Artikel 54 van het Statuut vervalt dus automatisch op het moment dat de onderhavige wijziging van de Grondwet in werking treedt.
De minister-President, minister van Algemene Zaken,
M. Rutte
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. P. H. Donner
BBB redactie: De bevolking van Bonaire vraagt om uitleg, vraagt om meer informatie over de consequenties. Wie gaat dat doen? Voorkeur een vóór en tegenstander.
1.Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.
2.De wet regelt de taken en de inrichting van deze openbare lichamen, de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen. Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.
3.De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.